前言：
为贯彻落实《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》（粤国土资规字〔2018〕3号，以下简称叁号文），继佛山、中山、东莞等市之后，2019年4月18日广州市正式发布《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号，以下简称《实施细则》）。《实施细则》共9部分，28条文，4061字。与《广州市城市更新办法》及其三个配套文件、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号，以下简称6号文）相比，《实施细则》思想更加开放，措施更加有力，创新力度更大。
以下是从市场角度将《实施细则》进行简单梳理与解读，以便于广大从业人士学习掌握。
一、明确标图建库动态调整的频次与要求
《实施细则》按照叁号文的要求，结合广州实际，规定标图建库动态调整的频次为每个季度一次，政府重点项目可以实时申请调整。数据格式统一使用2000国家大地坐标系。该坐标系是经国务院批准，从2018年7月1日起全国统一启用，之前常用的西安80坐标系和北京54坐标系已经停用。
二、“旁征博引”，创新旧村全面改造资金平衡新措施
旧村全面改造无法实现资金平衡的根本原因和直接表现就是在改造范围内无法同时足额安排复建用地和融资用地。就此难题，《实施细则》以更宽广的视野“旁征博引”其他资源推动实现资金平衡，主要规定了四项措施：
一是就地扩大改造范围。即区政府通过“征收等方式整合本村权属范围内符合城市总体规划和土地利用总体规划的其他用地作为安置和公益设施用地，采用协议或划拨方式纳入旧村改造一并实施建设”。
二是异地安置，在改造范围外另行安排全部或部分复建安置用地。这种方法在政府征收改造模式较为常见，如海珠区官洲国际生物岛征地。
三是异地容积率补偿，在改造范围外安排全部或部分融资用地（空间或容积率），这个方法的依据是《广州市城乡规划条例》第四十五条。
四是政府补助。改造范围内能够安排的融资用地不足以筹集到足额的复建安置费用，不足部分由政府补助。《广州市旧村庄更新实施办法》及6号文也有相关规定，但《实施细则》规定得更为明确。
三、丰富了旧村全面改造成本核算的内容
原广州市城市更新局2017 年 12 月 29 日印发《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（穗更新规字〔2017〕3 号，以下简称《核算办法》）存在着一些漏洞与不足，改造主体反映比较强烈。《实施细则》查漏补缺，增加规定了一些事项，主要有五项：土壤环境调查评估及处理费用、地价评估费用、土地勘测定界费用、审批时测算的土地出让金（自主改造、合作改造模式）、拆迁奖励，其中，土地出让金是指融资地块协议出让时向政府缴交的金额，拆迁奖励原本属于不可预见费的一部分，如今独立出来。
值得注意的是，本条在详细列举以上五个事项后，用了“等实际发生的费用”的表述，这意味着只要是实际发生的且合理的费用，都应当列入改造成本，但在具体办理时，应当充分论证。
四、创设先收购后回购的补偿方式
《实施细则》第（五）条创造性地提出了收购（市场评估价）→奖励（按时签约）→回购（建安成本价）模式。2007年海珠区南华西成片危破房改造项目曾应用过此模式，实践证明此补偿模式有利于稳定被拆迁人的信心、保障动迁。但用于城市更新工作，这在广州的历史上属首创。与现行的做法相比，此模式有以下三个特点：
一是规则更加透明，可以有效防范村与村之间的盲目攀比。现行的旧改政策只是从政府审批的角度规定了改造成本核算的内容与方法，没有直接规定改造主体对村的补偿方式与标准。补偿规则不明确导致村在拆迁补偿上盲目攀比、漫天要价，改造主体苦不堪言。
二是复建安置量保持了历史的延续性，无大变化。根据律房律地的测算，《实施细则》规定的50+25的人均回购标准与《广州市旧村庄更新实施办法》规定的以“户”核定的复建安置量大体相当。理论上村所能得到的复建安置补偿并未减少，有利于该模式的推进实施。
三是该模式的落地实施尚需配套相关的细则性文件。尽管该模式具有无比的优越性，但毕竟是对现行政策和实际做法的重大创新，还需出台一系列细则性文件来明确操作程序与解决一些细节问题，如，村民房屋的市场价如何评估、集体物业的回购标准等等。
五、明确了各种旧厂房改造缴交土地出让金的标准
一是重申“工改工”项目无需缴交土地出让金，以及科研、教育、医疗、体育机构自改按6号文第（七）条规定缴交土地出让金。
二是重申m0用地（新型产业用地）按照市m0用地的相关规定执行。新型产业用地除了6号文关于5年过渡期的过渡期的规定之外，广州市还有《市国土规划委、市科技创新委关于印发科技企业孵化器建设用地的若干试行规定的通知》（穗国土规划〔2016〕278号）以及《广州市人民政府办公厅关于印发广州市提高工业用地利用效率实施办法的通知》（穗府办规〔2019〕4号）涉及m0政策。
三是明确了自改项目协议出让的地价计收政策。《实施细则》按照叁号文的要求，对于自改项目补办出让手续缴交土地出让金给予市场评估价一定比例的优惠，即按办理土地有偿使用手续时新规划用途市场评估价的70％缴交土地出让金。
四是提高政府收储的旧改项目的补偿幅度。比起6号文，《实施细则》大幅提升了对原土地产权人的补偿力度：其一，改为居住或商业服务业设施等经营性用地的，居住用地毛容积率2.0以下（含）、商业服务业设施用地毛容积率2.5以下（含）部分，可按不高于公开出让成交价或新规划用途市场评估价的60％计算补偿款。居住用地毛容积率2.0以上、商业服务业设施用地毛容积率2.5以上部分，按该部分的公开出让成交价或新规划用途市场评估价的10％计算补偿款。其二，由政府收回整宗土地的，可按同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价的50％计算补偿款。原土地权利人与土地储备机构签订收地协议后12个月内完成交地的，可按上述商业用途市场评估价的10％给予奖励。
六、进一步完善公益用地移交制度
省的叁号文以及市的6号文均规定了公益用地移交的制度，这是城市建设与发展的必然要求。
《实施细则》进一步明确了公益用地移交的标准，移交的公益用地用于道路建设的，拆平交付指定部门就可以了；如果用于建设公共（公益）设施的，需建成后无偿移交指定部门。
如果移交比例不足15%或由于地块过小而不能移交的，需将相应部分房屋（按照政府批准的整个宗地的平均容积率计算）市场评估价作为土地价款交给政府。这里仅是房屋的价格，不含土地。
七、提出“政府征收、打包招标”的旧城镇改造新思路
旧城镇改造是“三旧”改造中最难啃的一块硬骨头。《广州市旧城镇更新实施办法》规定了按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施房屋征收，收回国有土地使用权，然后公开出让的改造思路。几年来的实践表明，这种不吸收市场主体参与的改造模式基本上成了一个摆设，与旧厂房与旧村庄改造如火如荼推进的局面相反，旧城镇改造举步维艰。
《实施细则》提出的“政府征收、打包招标”模式，可以有效解决政府征收资金不足、效率低下以及单纯的市场收购不合理的“放水”、“妥协”造成严重不公等问题，同时，在政府作为征收主体的严厉监管下，也可以有效治理非法逼迁、拒不搬迁等拆迁僵局，政府与市场有机结合，各自发挥所长，共同推进旧城镇改造顺利开展。
这种旧城镇改造新模式，并非凭空设想，而是有着可靠的依据，《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进 节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78 号）第（二十五）条规定：“也可在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人。市、县人民政府可以探索引入市场主体参与“三旧”改造的具体方式。
八、多管齐下，推动成片连片改造
土地利用，只有成片连片，方能节约集约，这是一般常识。十年来省、市旧改政策一直在朝着这个方向努力。
《实施细则》根据改造中经常出现的实际情况，在6号文的基础上，进一步明确提出“成片连片改造范围内未能纳入标图建库的建设用地及现状建筑，可结合城市更新（“三旧”）政策进行合理补偿”，以及“按照‘价值相等、自愿互利、凭证置换’的原则进行土地置换”。
在实际工作中，尤其是国有土地与集体土地混杂交织分布的旧村改造中，集体土地所有权与国有土地所有权的置换也有相当的迫切性。律房律地在这方面作了系统地梳理与研究，囿于篇幅，不再赘述。
九、进一步下放重大审批权至区
在6号文的基础上，《实施细则》进一步落实“放管服”改革精神，在第（四）、（二十一）条干脆利落、绝不拖泥带水地将改造成本审定、片区策划方案、项目实施方案以及特定区域外的控制性详细规划的审批权下放至区，有利于提高审批效率。
十、结合旧改，大力推进租赁型住房建设
租赁性住房是构建“多主体供给，多渠道保障，租购并举”的住房制度的重要组成部分。前两年，广州市按照国家的部署试点集体建设用地建设租赁型住房，以及国有企业利用自有土地建设租赁型住房。
在总结试点经验的基础上，《实施细则》充分发挥“三旧”改造政策的优势，进一步明确“村集体经济组织可利用集体建设用地（含村经济发展留用地）、复建集体物业用地建设租赁住房。”也明确了国有企业利用自有用地建设租赁性住房，按照市场评估地价的70%计收土地出让金。
十一、明确了历史用地如何办理供地手续
历史用地补办手续，一直是“三旧”改造政策的重点内容。但之前的政策大都集中于如何补办征收手续，除了6号文第（七）条第二款关于“历史工业用地补办征收手续仍作工业用途的，可以协议出让并按照市场评估价的40%计收土地出让金”的规定外，补办征收手续后的供地问题尚无明确规定。
《实施细则》填补了这一空白。
《实施细则》第（二十六）条第一款除了重申6号文第（七）条第二款关于“工改工”的规定，还规定了“工改商等用地按本细则第（九）条的规定缴交土地出让金”，即按照市场评估价的70%计收。
《实施细则》第（二十六）条第二款则规定了完善征收手续后应当交储不得自改的内容，“完善历史用地征收手续后的‘工改商品住宅’或‘工改其他公共设施’等用地（旧村改造的除外），由政府按国有土地上旧厂改造政策收储。”
十二、完善了城市更新之微改造制度
微改造在广州市的“三旧”改造工作中占有较大的比重，也是广州旧改的一大特色。叁号文充分肯定了微改造的重大意义和积极作用，但同时也提出了实质性改造的要求。
《实施细则》第（二十）条从传承文化、改善人居、引进产业以及调动产权人积极性等多个方面对微改造提出了要求。
《实施细则》第（二十二）条则进一步理顺了微改造和全面改造的关系，“村民改造意愿强烈且符合全面改造条件的旧村，已完成微改造的，也可申请全面改造。”也即是说，对微改造效果不满意的旧村，可以重新申请全面改造。虽然以前的旧改政策没有明确的禁止性规定，但《实施细则》从正面明确规定可以申请，意义重大。
城市更新、旧改棚改和既有建筑改造都是当下房地产转型的新风口，本次峰会在全国唯一的省级协会-广东省三旧改造指导举办，前沿最新政策解读和项目精准获取，解决你在城市更新、旧改棚改和既有建筑等各实操环节中遇到的问题，共同助力城市更新新征程。
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